LA CUESTIÓN DEL TAMAÑO DE LAS DIPUTACIONES PROVINNCIALES

INTRODUCCIÓN

Con este trabajo he pretendido acercaros a esta institución, con el propósito de que la conozcáis, conocer su origen, el motivo por el que se crearon, su ámbito territorial y otros aspectos de esta institución que os podrán ayudar a expresar vuestras opiniones sobre esta Institución y exponer vuestra postura hacia su tamaño,  su supresión o su reforma.

ANTECEDENTES

El origen de las Diputaciones Provinciales como institución pública la podemos encontrar en el Título VI, Capítulo II (Del gobierno político de las provincias y de las Diputaciones provinciales) de la Constitución española de 1812, concretamente en su artículo 325 en el que se establece que “cada provincia habrá una diputación llamada provincial, para promover su prosperidad, presidida por el jefe superior”.

El artículo 11 de esta Carta Magna reconoce una división provincial del territorio nacional cuando dispone que “se hará una división más conveniente del territorio español por una ley constitucional, luego que las circunstancias políticas de la Nación lo permitan”. A pesar de que la división propuesta por este artículo no hay una mención explícita de la provincia, sí en el artículo 326 lo deja claro al decir que “[…] hecha que sea la nueva división de provincias de que trata el artículo 11”. Es, posteriormente, Javier de Burgos (Secretario de Estado de Fomento) quien establece la división provincial en el Decreto de 30 de noviembre de 1833. Se trata de una división provincial de un Estado centralizado dividido en 49 provincias y 14 regiones.

En la Constitución de 1812 se dispone que cada provincia disponga de una Diputación (artículo 325), cuyas funciones, entre otras, es velar por la prosperidad de los pueblos que conforman la provincia y llevar un control y supervisión de las cuentas de los ayuntamientos, entre otras funciones. Para llevar a cabo estas funciones las Diputaciones están conformadas por un jefe político, un intendente y siete vocales (total nueve personas).

LA PROVINCIA

El Estado español se organiza territorialmente en municipios, provincias y Comunidades Autónomas que gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (artº 137 CE). Con ello, existen cuatro niveles de administración y autonomía:

los municipios, las provincias, las Comunidades Autónomas y el Estado. Conforman la organización territorial del Estado; 8116 municipios; 50 provincias; 17 Comunidades Autónomas y 2 Ciudades Autónomas. Todos estos entes con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de su fines, pero siempre respetando “la unidad indisoluble de la Nación Española” (artº 2 CE).

La Ley 7/1985 de 20 de abril, de Bases de Régimen Local, en su artículo 31.1 define la provincia como “una entidad local determinada por la agrupación de Municipios, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines”. Los fines que las provincias tienen encomendados son: Por un lado, los propios y específicos, que serían: Garantizar los principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales en política económica y social; y, por otro lado, los particulares, que son: Asegurar la prestación integrada y adecuada de todos los municipios que componen la provincia y participar en la coordinación entre la Administración local con la de la Comunidad Autónoma y la del Estado (art. 31.2 Ley 7/1985).

El gobierno y la administración autonómica de la provincia le corresponde a las Diputaciones Provinciales y otras corporaciones locales de carácter representativo  (artículo 141.2 CE y 31.3 ley 7/1985). De este articulado podemos extraer la idea de que las Diputaciones y otros entes locales (cabildos o Consejos insulares) son corporaciones de carácter representativo a quienes la Constitución y la Ley 7/1985 encomienda el gobierno y la administración autónomas de la provincia.

 En cada provincia existirá un Subdelegado de Gobierno, dependiente del Delegado del Gobierno de la Comunidad Autónoma (salvo, en aquellas que sean uniprovinciales que su función la suplirá el Delegado del Gobierno). Será el Delegado del Gobierno quien represente el Gobierno del Estado en el conjunto del territorio de la Comunidad Autónoma (artículo 22 Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado). Es por ello, que la representación del Gobierno en la provincia, por mandato del Delegado del Gobierno, corresponde al Subdelegado del Gobierno.

Destacar que la Constitución, en su artículo 141.3 abre la posibilidad de crear agrupaciones municipales diferentes a la provincia, como pueden ser:

·     Mancomunidades: agrupación voluntaria de municipios para la gestión en común de determinados servicios de competencia municipal. Las Mancomunidades tienen personalidad y capacidad jurídicas para el cumplimiento de sus fines específicos y se rigen por sus Estatutos propios (art. 44 Ley 7/1985).

·     Comarcas: agrupación de municipios creada por la Comunidad Autónoma, para la gestión de los servicios que se le atribuyan (art. 42 Ley 7/1985).

·     Áreas Metropolitanas: agrupación de municipios creada por la Comunidad Autónoma en áreas de alta concentración urbana, para la gestión de uno o más servicios en común (art. 43 Ley 7/1985).

En España existe una gran cantidad en entidades locales públicas. Según el Ministerio de Política Territorial en el año 2009 se encontraban registradas un total de 13023 entidades locales:

REGISTRO DE ENTIDADES LOCALES INSCRITAS A 05/01/2009								Dirección General de Cooperación Local
CIUDAD AUTÓNOMA	MUNICIPIOS	PROVINCIAS	ISLAS	EATMES*	MANCOMUNIDADES	COMARCAS	ÁREAS METROPOLITANAS	OTRAS	TOTAL
ANDALUCÍA	770	8	0	47	89	0	0	0	914
ARAGÓN	731	3	0	43	62	32	0	0	871
ASTURIAS	78	1	0	39	19	0	0	1	138
BALEARES, ISLAS	67	1	4	1	7	0	0	0	80
CANARIAS	88	2	7	0	17	0	0	0	114
CANTABRIA	102	1	0	524	22	0	0	0	649
CASTILLA Y LEÓN	2248	9	0	2233	244	1	0	13	4748
CASTILLA-LA MANCHA	919	5	0	40	134	0	0	1	1099
CATALUÑA	946	4	0	58	73	41	2	0	1124
CIUDAD DE CEUTA	1	0	0	0	0	0	0	0	1
CIUDAD DE MELILLA	1	0	0	0	0	0	0	0	1
COMUNIDAD VALENCIANA	542	3	0	7	61	0	2	0	615
EXTREMADURA	383	2	0	26	73	0	0	0	484
GALICIA	315	4	0	9	41	0	0	0	369
MADRI, COMUNIDAD	179	1	0	2	49	0	0	0	231
MURCIA, REGIÓN DE	45	1	0	0	8	0	0	0	54
NAVARRA	272	1	0	352	60	7	0	2	694
PAÍS VASCO	251	3	0	340	37	0	0	0	631
RIOJA, LA	174	1	0	4	27	0	0	0	206
TOTAL	8112	50	11	3725	1023	81	4	17	13023

Fuente: Estudio sobre el registro de entidades locales. Ministerio de Política Territorial. Madrid. 2009

* EATIMES  son Entidades de Ámbito Territorial Inferior al Municipio

DIPUTACIONES PROVINCIALES

Se establece que el gobierno y administración de provincia le corresponde, como ya he mencionado anteriormente, a las Diputaciones provinciales u otros Corporaciones de carácter representativo. Así, en las Comunidades Autónomas uniprovinciales las competencias de la Diputación son asumidas por la propia Comunidad. Las Diputaciones provinciales cuentan para llevar a cabo sus fines con unos órganos, que pueden ser: órganos necesarios, son órganos que existen en todas las Diputaciones y órganos complementarios, éstos no existen en todas las Diputaciones y son creados y regulados por las propias Diputaciones. En cuanto a los órganos necesarios encontramos: El Presidente, los Vicepresidentes, la Junta de Gobierno, el Pleno y las Comisiones Informativas.

Con referencia a las competencias propias de las Diputaciones, la Ley 7/1985, artículo 36.1, dispone que, además de las que pueda atribuirle las leyes estatales y autonómicas, serán competentes en los siguientes asuntos:

-          La coordinación de los servicios municipales

-          La asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente a los de menor capacidad económica y de gestión.

-          La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en todo caso, supracomarcal

-          Cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la /planificación del territorio provincial (entrada en vigor con la ley 57/2003).

-          En general, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la provincia.

En cuanto a la organización de las Diputaciones, el art. 204 LOREG dispone que el número de diputados correspondientes a cada Diputación se determinará dependiendo del número de residentes en cada provincia, conforme al siguiente baremo:

DIPUTADOS POR PROVINCIA SEGÚN NÚMERO DE RESIDENTES
Hasta 500.000 residentes	25
De 500.001 a 1.000.000	27
De 1.000.001 a 3.500.000	31
De 3.500.001 en adelante	51

El procedimiento de elección de los diputados provinciales es el siguiente:

Ø  Las Juntas Electorales Provinciales reparten, proporcionalmente y según el número de residentes en la provincia, los puestos correspondientes a cada partido judicial[1], atendiendo a la siguiente regla (art. 204.2 LOREG):

a)      Cada partido judicial contará, al menos, con un diputado

b)      El resto se reparte de forma proporcional, según la población, sin que ningún partido pueda contar con más de tres quintos del número total de diputados provinciales.

c)      Las fracciones que resulten iguales o superiores a 0,50 del resultado del reparto proporcional se corregirán por exceso, y los inferiores por defecto.

Una vez constituidos todos los Ayuntamientos de la provincia, los escaños de las diputaciones provinciales se repartirá, por cada partido judicial, según la fórmula D’Hondt, entre aquellos partidos, coaliciones, federaciones o agrupaciones que hayan obtenido, al menos, un concejal en cada partido judicial y según el número de votos conseguidos para cada uno de ellos. En definitiva, La formación de las diputaciones provinciales sigue un sistema de elección indirecta, previa determinación del número de diputados provinciales correspondientes a cada partido judicial y asignación a cada fuerza política que hubiera obtenido representación municipal, de un número de diputados en proporción a sus resultados. Son los concejales de cada una de estas candidaturas lo que, en reunión separada ante la Junta electoral de zona, designan de entre ellos y para cada partido judicial, a los diputados provinciales.

Como ejemplo de elección, para una mayor compresión de este proceso electoral, voy a exponer el caso de la Diputación de Alicante:

Según los datos extraídos del Instituto Nacional de Estadística (INE) la población de la provincia en 2011 era de 1.852.166 habitantes. Con esta población y siguiendo la tabla de diputados provinciales según en número de residentes, el número de diputados provinciales que corresponde a la provincia de Alicante es de 31 diputados. Por otra parte, en la provincia de Alicante existen trece partidos judiciales: Denia, Alcoy, Alicante, Orihuela, Villajoyosa, Elda, Villena, Elche, Benidorm, San Vicente del Raspeig, Novelda, Ibi y Torrevieja. Tal y como establece LOREG en su artículo 204 corresponderá a cada partido judicial un diputado, por lo tanto, 13 diputados y el resto (18) se repartirán de forma proporcional según la población de cada partido judicial, sin que ninguna exceda tres quintos del total de diputados, es decir, ningún partido judicial podrá exceder de 18,6 (19 diputados).

El número de Diputaciones Provinciales y de diputados que la conforman es, según datos extraídos del Ministerio del Interior en las elecciones de 2011, de:

 

COMUNIDAD AUTÓNOMA	PROVINCIA	NÚMERO DE DIPUTACIONES	NÚMERO DE DIPUTADOS
GALICIA	A CORUÑA	1	31
	PONTEVEDRA	1	27
	OURENSE	1	25
	LUGO	1	25
ARAGÓN	HUESCA	1	25
	ZARAGOZA	1	27
	TERUEL	1	25
CATALUÑA	GIRONA	1	27
	BARCELONA	1	51
	TARROGONA	1	25
	LLEIDA	1	25
COMUNIDAD VALENCIANA	CASTELLÓN	1	27
	VALENCIA	1	31
	ALICANTE	1	31
ANDALUCÍA	ALMERÍA	1	27
	MÁLAGA	1	31
	GRANADA	1	27
	CÓRDOBA	1	27
	JAÉN	1	27
	SEVILLA	1	31
	CÁDIZ	1	31
	HUELVA	1	27
EXTREMADURA	CÁCERES	1	25
	BADAJOZ	1	27
CASTILLA Y LEON	SALAMANCA	1	25
	ZAMORA	1	25
	LEON	1	25
	PALENCIA	1	25
	VALLADOLID	1	27
	SEGOVIA	1	25
	ÁVILA	1	25
	BURGOS	1	25
	SORIA	1	25
CASTILLA LA MANCHA	TOLEDO	1	27
	CIUDAD REAL	1	27
	GUADALAJARA	1	25
	CUENCA	1	25
	ALBACETE	1	25
	TOTAL	38	1038

* Fuera de este cuadro he dejado a las tres Diputaciones forales, por su régimen especial, a los 7 cabildos canarios y 4 Consejos baleares y las provincias unipersonales que no disponen de Diputaciones (Madrid, Murcia, Cantabria, Principado de Asturias y La Rioja) y sus funciones y competencias que ejercerían las Diputaciones Provinciales son asumidas por la Comunidad Autónoma. En el caso especial de la provincia de Navarra dispone de una Diputación Foral y de una Parlamento Foral.

REFLEXIÓN SOBRE EL TAMAÑOS DE LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES

En primer lugar quisiera enfocar esta reflexión desde una doble perspectiva. Por un lado, desde una perspectiva económica y, por otro lado, desde una perspectiva de las competencias prestadas.

Desde la perspectiva económica coste que supone el mantenimiento de las 38 diputaciones de régimen común, 3 de régimen foral, 7 cabildos y 5 consejos insulares, con sus respectivos diputados provinciales y personal adscritos a estas instituciones, unos 80.000 empleados públicos, suponen a las arcas estatales un coste anual de 22.000 millones de euros al año, presupuesto asignado a estas instituciones. Una de los graves problemas a los que se enfrentan las Diputaciones es que más de la mitad de su presupuesto anual se destinan a pagar las nóminas de su personal.

También tener en cuenta que ese presupuesto, según los datos que en el primer trimestre ha arrojado el Banco Central Español, no es suficiente para el correcto funcionamiento de estos entes, ya que su gestión, en términos económicos, es deficitaria. Los datos que el Banco Central Español a publicado sobre las Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos insulares es de un déficit entorno a los 7.000 millones de euros.

A mi juicio, un coste demasiado elevado que debe soportar las arcas del Estado para hacer llegar a los ciudadanos aquellos servicios que otros entes no pueden servir. En este sentido se debería plantear si el coste justifica el servicio que este ente presta.

En cuanto a la perspectiva competencial, las competencias asumidas por las Diputaciones Provinciales, referidas en el art. 36.1 de la Ley 7/1985 son competencias que podrían ser asumidas por otros entes. Podríamos decir que habría competencias perfectamente asumible por las Comunidades Autónomas. Muestra de ello es que las

Comunidades Autónomas uniprovinciales  ya asumen las competencias que en las Comunidades Autónomas pluriprovinciales son ejercidas por las Diputaciones Provinciales.

Una de las competencias más importantes y que posiblemente, a mi juicio, puedan hoy en día justificar la existencia de las Diputaciones Provinciales es el ejercicio de asistir y cooperar con los municipios de la provincia con menor capacidad económica y de gestión. En este sentido, la Constitución española de 1978 dispone que las Entidades Locales deban disponer de suficiencia financiera para el ejercicio de sus funciones. Concretamente en su artículo 142 establece “La Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas”. En este mismo sentido la Ley 7/1985 en su artículo 105 consagra el principio de autonomía financiera al establecer que las Haciendas Locales serán dotadas de recursos suficientes para el cumplimiento de sus fines y para ello se nutrirán de tributos propios y de participaciones del Estado y de las Comunidades Autónomas.

El principio de autonomía financiera, tan importante para la gestión de los entes públicos, hace referencia a los recursos financieros propios y la capacidad que tienen estos entes de decidir sobre el empleo de estos recursos y de su forma de emplearlos. Este principio está relacionado con la suficiencia financiera que conlleva la necesidad de que los entes locales dispongan de los recursos financieros necesarios para llevar a cabo la gestión del ente local. En este sentido, la Constitución establece un sistema mixto de financiación: por un lado, la Haciendas Locales se nutren de tributos propios y, por otro lado, de participación del Estado y las Comunidades Autónomas. A este respecto, si las corporaciones locales, Ayuntamientos, debe de disponer de los recursos financieros necesarios para su gestión, tal y como establece la Constitución y la Ley 7/1985, en caso de insuficiencia financiera para cualquier gestión podrá recurrir al Estado o a la Comunidad Autónoma, en este caso la Diputación no debería jugar ningún papel con respecto a los Ayuntamientos.

Con respecto a las demás competencias asignadas a las Diputaciones, como coordinación de los servicios municipales, prestación de servicios supramunicipal o supracomarcal o el fomento del desarrollo económico y social, la Constitución en su artículo 141.3 abre la posibilidad de crear entes diferentes a la provincia para una mayor

eficiencia de los recursos disponibles para gestión de las necesidades de los municipios. Estos entes, como ya he mencionado son las mancomunidades, las comarcas y las áreas metropolitanas. A este respecto me voy a referir concretamente a las mancomunidades por la importancia que a mi juicio tienen en la gestión de necesidades a niveles mayores a los municipios y, en su caso, como sustitutivas de las Diputaciones provinciales. Son entidades locales creadas por la asociación voluntaria de dos o más municipios para la ejecución de obras y servicios de carácter municipal. Estos entes facilitan  la consecución de determinadas competencias municipales que de manera independiente no podrían ser asumidas por los municipios. Con respecto a la asociación voluntaria de los municipios, según establece el artículo 31 del Real Decreto 1690/1986, especifica que no será necesario que los municipios pertenezcan a la misma provincia ni que haya continuidad territorial. Estas mancomunidades durante el siglo XX han ido experimentando un crecimiento importante, desde la creación del Registro de Entidades Locales (1986) con un total de 225 mancomunidades a 1023 en el año 2009 poniendo de manifiesto su dinamismo y posesionándose como una forma de gestionar las

Por otro lado, podríamos “encasillar” gran parte de las competencias de las Diputaciones como básicamente técnicas: coordinación de servicios, asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica… Si esto es así podríamos esperar que este ente local podría estar gestionado por técnicos en distintas materias, no por políticos que a su vez necesitan técnicos para tomar las decisiones.

Mencionar la gran cantidad de entes locales que España tiene a lo largo de todo el territorio duplicando tareas, personal y gastos. En el cuadro “Registro de Entidades Locales Inscritas” podemos ver un total de 13023 entidades locales, “una barbaridad”.

Para concluir, a la pregunta sobre el tamaño de las Diputaciones en España, a mi juicio su función en el siglo XIX fue necesaria y de gran importancia. Hoy en día su labor está siendo suplida por otros entes que debido al interés para el que se crearon, las mancomunidades, su labor está siendo de mayor eficiencia en la gestión de los servicios de los municipios. Por tanto, el tamaño, en este caso, no es lo fundamental.  La conclusión a la he llegado  es, o bien, se suprimen las Diputaciones y dejan a otros entes locales la prestación de los servicios no asumidos por el Estado o Comunidades Autónomas a los municipios, o, por el contrario, se convierten las Diputaciones en una institución de carácter técnico, de apoyo y asesoramiento a los ayuntamiento en el que no influyera la clase política. En definitiva, se debe de buscar la eficiencia en la gestión administrativa buscando el interés general, evitando duplicidades en las competencias y

suprimiendo aquellos entes cuya función en la actualidad ya no tiene razón de ser porque sus competencias han sido asumidas `por entes que se han creado voluntariamente por un grupo de municipios que velarán eficazmente por los intereses de los ciudadanos de estos municipios.

Ø http://www.cadiz2012.es/images/secciones/constitucion/cons_1812.pdf

Ø http://www.minhap.gob.es/Documentacion/Publico/NormativaDoctrina/Administración%20local/Ley%207-1985%20Bases%20Régimen%20Local.pdf

Ø http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l6-1997.t2.html#a29

Ø http://www.interior.gob.es/search?q=LOREG

Ø Ministerio para la Administraciones Públicas. Secretaría de Estado de Cooperación Territorial.  Libro blanco para la reforma del gobierno local. Madrid. 2005

Ø [1] El Partido Judicial es la unidad territorial constituida por uno o varios municipios que pertenecen a la misma provincia. En la capital del municipio de la que toma el nombre el Partido Judicial tendrán su sede los Juzgados de Primera Instancia e Instrucción.

Ø [2] http://elecciones.mir.es/resultados2011/99DP/DDP99000PR_L1.htm